9月5日，中共中央、国务院印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（下称《方案》），将进一步推动横琴和澳门一体化发展。

横琴地处珠海南端，与澳门一水一桥之隔，是促进澳门经济适度多元发展的重要平台。《方案》明确了横琴粤澳深度合作区的四大战略定位：促进澳门经济适度多元发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富“一国两制”实践的新示范、推动粤港澳大湾区建设的新高地。

《方案》包含了发展促进澳门经济适度多元的新产业、建设便利澳门居民生活就业的新家园、构建与澳门一体化高水平开放的新体系、健全粤澳共商共建共管共享的新体制、保障措施等方面的内容，共二十九条。

《方案》制定了“三步走”目标：到2024年澳门回归祖国25周年时，粤澳共商共建共管共享体制机制运作顺畅，在合作区居住、就业的澳门居民大幅增加，琴澳一体化发展格局初步建立；到2029年澳门回归祖国30周年时，合作区与澳门经济高度协同、规则深度衔接的制度体系全面确立；到2035年，琴澳一体化发展体制机制更加完善，促进澳门经济适度多元发展的目标基本实现。

粤澳共商共建共管共享

根据《方案》，合作区实施范围为横琴岛“一线”和“二线”之间的海关监管区域，总面积约106平方公里。其中，横琴与澳门特别行政区之间设为“一线”；横琴与中华人民共和国关境内其他地区（以下简称内地）之间设为“二线”。

根据横琴全岛客观现实情况，对合作区进行分区分类施策管理。粤澳双方共商共建共管共享区域采用电子围网监管和目录清单方式，对符合条件的市场主体，实施特殊政策。

中山大学岭南学院经济学系教授、港澳珠三角研究中心副主任林江在接受第一财经采访时表示，《方案》提出要健全粤澳共商共建共管共享的新体制，并提出了相当具体的政策措施。这说明，在当前国家扩大对外开放的新形势下，政府部门的机制体制创新是很重要的。

《方案》明确，建立合作区开发管理机构。在粤港澳大湾区建设领导小组领导下，粤澳双方联合组建合作区管理委员会，在职权范围内统筹决定合作区的重大规划、重大政策、重大项目和重要人事任免。合作区管理委员会实行双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任，澳门特别行政区委派一名常务副主任，粤澳双方协商确定其他副主任。合作区管理委员会下设执行委员会，履行合作区的国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、民生管理等职能。执行委员会主要负责人由澳门特别行政区政府委派，广东省和珠海市派人参加，协助做好涉及广东省事务的协调工作。值得一提的是，合作区上升为广东省管理。

在构建与澳门一体化高水平开放的新体系方面，《方案》提出货物“一线”放开、“二线”管住。研究调整横琴不予免（保）税货物清单政策，除国家法律、行政法规明确规定不予免（保）税的货物及物品外，其他货物及物品免（保）税进入。对合作区内企业生产的不含进口料件或者含进口料件在合作区加工增值达到或超过30%的货物，经“二线”进入内地免征进口关税。同时，确保人员进出高度便利，探索在澳门大学横琴校区与合作区之间建设新型智能化口岸等。

林江表示：“合作区针对货物和人员的相关举措相当于把横琴粤澳深度合作区视为是一个小型的自由贸易港了，并部分实施自贸港的政策了，这无论对于珠海还是澳门经济的开放发展将是一大促进。”

值得注意的是，在法治保障方面，在遵循宪法和澳门特别行政区基本法前提下，合作区逐步构建民商事规则衔接澳门、接轨国际的制度体系。研究制定合作区条例，为合作区长远发展提供制度保障。用足用好珠海经济特区立法权，允许珠海立足合作区改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。

林江认为，《方案》对于合作区的发展提出了很具体的目标，而且时间节点分别确定为2024年、2029年和2035年，分阶段实现推动琴澳一体化、经济实力和科技竞争力提升的目标。如果琴澳一体化的发展模式是成功的，那么粤澳一体化自然水到渠成了，而粤澳一体化进展顺利，将意味着粤港澳大湾区的融合发展之路进入快车道。

“点名”发展四大新产业

第一财经记者从横琴新区获悉，截至2021年8月底，横琴累计登记商事主体数量超过5.5万家，注册资本超过3万亿元，其中澳资企业超4500家，注册资本超1300亿元，成为内地澳资企业聚集最集中的区域。

不过，《方案》指出，横琴实体经济发展还不充分，服务澳门特征还不够明显，与澳门一体化发展还有待加强，促进澳门产业多元发展任重道远。

合作区的战略定位之一是促进澳门经济适度多元发展的新平台。立足粤澳资源禀赋和发展基础，围绕澳门产业多元发展主攻方向，加强政策扶持，大力发展新技术、新产业、新业态、新模式，为澳门长远发展注入新动力。

具体而言，合作区将发展科技研发和高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业和现代金融产业，同时给予企业所得税优惠政策和人才政策，包括对合作区符合条件的产业企业减按15%的税率征收企业所得税，对在合作区工作的境内外高端人才和紧缺人才，其个人所得税负超过15%的部分予以免征等等。

林江表示，澳门经济通过横琴粤澳深度合作区而实现适度多元化，包括参与粤澳科技创新，中医药产品的开发和制造等，也从中为澳门居民创造了大量的就业机会，逐步摆脱澳门经济对博彩业的依赖。

在发展科技研发和高端制造产业方面，《方案》提出布局建设一批发展急需的科技基础设施，组织实施国际大科学计划和大科学工程，高标准建设澳门大学、澳门科技大学等院校的产学研示范基地，构建技术创新与转化中心，推动合作区打造粤港澳大湾区国际科技创新中心的重要支点。

暨南大学经济学院教授、博士生导师、特区港澳经济研究所副所长谢宝剑在接受第一财经采访时表示，布局建设一批发展急需的科技基础设施，可以补足珠澳一极的科技创新基础设施短板，有力支撑粤港澳大湾国际科技创新中心中珠澳一极以及广珠澳科技创新走廊的建设；构建大学技术创新与转化中心，则可以支持澳门的大学研究成果的转化，推动澳门的大学加大研究力度，提升科研能力。

再以发展现代金融产业为例，《方案》提出，支持合作区打造中国-葡语国家金融服务平台，并在此基础上鼓励社会资本按市场化原则设立多币种创业投资、私募股权投资基金等。

林江分析，在相当长的一段时间里，澳门的金融发展其实并不突出，然而，新形势的发展要求澳门在金融创新上有所突破，而澳门与广东通过建设横琴深度合作区来强化在金融领域的合作和发展就显得非常有意义了。如方案所提及的支持澳门在合作区创新发展财富管理、债券市场、融资租赁等现代金融业，相当于广东通过横琴也获得了大力发展相关现代金融产品和服务的机会，这将是粤澳两地互利双赢的格局。

“澳门经济适度多元化已经提出一段颇长的时间，澳门各界也在不断探索经济适度多元化的道路。这次《方案》的出台，正好表明，澳门只有融入大湾区，并通过科技创新和制度创新才能够在提升经济竞争力上有真正的突破。”林江说。