某地最近新上了一个钢铁项目，增加了不少排放量。据当地解释，因为之前取缔了140多个小锅炉，腾出了相应的排放空间。
但这140多个小锅炉是很早之前就已经被取缔的，还是新关闭的？没人能说清楚。“腾出的排放空间，其实很多是在纸面上、报表中。”一位地方工作人员对第一财经记者说。
“我今年上半年到一些省份去调研，发现有的地方能源消耗量可能水分比较大，有的甚至相差近一倍。”9月21日，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文对第一财经记者说。
为确保新上项目实施后区域环境质量不恶化或有所改善，近年来，一些地方政府制定并承诺落实污染物等量、减量或倍量削减等措施，做到“增产不增污”。但果真如此吗？
减量替代花样不断翻新
“我们发现，近几年区域削减措施中存在削减来源底数不清、落实责任主体不清、监管要求不明确等问题，导致削减来源重复替代、虚假替代、落实情况监管困难。”生态环境部《重大建设项目新增污染物排放量削减替代监督管理工作指南（试行）（征求意见稿）》编制组介绍。
梳理近两年来中央生态环境保护督察组公布的典型案例，第一财经记者也注意到，减量替代中的重复替代、虚假替代、数字替代的案例不少。
9月17日，第二轮第四批中央第一生态环境保护督察组通报，在吉林督察时发现，辽源市能耗总量和强度“双控”工作不力，“十三五”能耗“双控”两项指标均未完成目标任务，“两高”（高耗能、高排放）项目违法建设、违法生产问题突出，全市减污降碳形势极为严峻。
通过减量替代，倒逼产业结构、能源结构调整。图为山东省淄博市傅山焦化被关停的焦炉。摄影/章轲
督察组介绍，进驻前夕，吉林省能源局、省发展改革委先后为吉林鑫达钢铁有限公司120万吨/年炼焦项目补批了煤炭替代方案、节能审查意见等相关手续。但督察发现，辽源市政府上报的煤炭替代方案明显不实，拟通过调整一家煤炭生产企业煤炭消费量统计数据，实现43.56万吨的煤炭消费量替代，实际上该企业年度煤炭消费量并未减少，纯属“数字替代”。
9月6日，生态环境部通报，山东省宁阳化工产业园企业山东恒信高科能源有限公司退城进园压煤搬迁技术升级项目（120万吨/年焦化项目）于2016年2月开工建设，2020年1月建成投产。该项目煤炭消费减量替代方案弄虚作假，虚报替代煤量35.4万吨标煤。
7月20日，第二轮第三批中央第三生态环境保护督察组向安徽省反馈督察情况时指出，淮北市淮北矿业集团长期少报煤炭消费量，仅2019年就少报614.6万吨，占淮北市煤炭消费总量30%以上，导致该市减煤数据严重失真。淮北、宿州、淮南、安庆、马鞍山等市部分耗煤项目还存在煤炭减量虚假替代问题。
《辽宁省固定资产投资项目节能审查实施办法》要求，新上年综合能源消费量5万吨（含）标准煤以上的高耗能项目应实施能耗替代，但督察发现，2019年，辽宁省省级节能审查批复的项目中，有9个能耗为5万吨标准煤以上的高耗能项目未落实能耗替代要求，设计新增能耗达177万吨标准煤。
重复替代、“一女二嫁”普遍
今年以来，中央生态环境保护督察办公室也通报了多起类似案例：
山西省晋中、吕梁、运城3市“十三五”期间多次未完成年度能耗双控考核目标，煤炭消费量急剧增加，被国家有关部委通报批评；“十四五”仍在大力发展焦化、钢铁等“两高”项目，多个项目在水资源论证、煤炭消费等量减量替代、节能审查等方面存在手续不全问题。
督察通报称，太原市不顾大气环境质量改善严峻形势，仍利用“煤改气”削减下来的煤炭消费指标，在手续不全情况下违规建设集中供热项目，预计新增耗煤量46万吨/年。吕梁、阳泉等市及太原清徐精细化工循环产业园新建项目减煤方案弄虚作假，以减量替代为名，行增加煤炭消费量之实。
督察还发现，山西省2017年以来批准实施的18个钢铁产能置换项目中，只有一个减量置换比例符合要求。按照淘汰任务要求，吕梁市中阳钢铁公司一座120吨转炉应于2019年10月关停，有关地方上报已关停并经省工业和信息化部门现场验收，但现场督察发现该转炉仍处于生产状态。
减量替代重在压减煤炭消费量。摄影/章轲
中央生态环境保护督察办公室通报，今年7月，在江西的督察组发现，九江赛得利（中国）公司年产100万吨化纤、南昌江西兆驰半导体项目一期工程等7个高耗能项目均于2020年建成投产，相关政府承诺项目开工建设前补充能耗替代方案，但截至督察时均未提供，节能承诺成为一纸空文。宜春市工业和信息化局违规审批，导致宜春红狮水泥公司61万吨/年水泥产能重复替代。
在河南省安阳市，安钢公司于2018年、2019年先后将200万吨炼钢产能转移至周口市，并同步关闭4.3米焦炉共计180万吨/年焦化产能。2020年10月，安阳市申请将安钢公司焦化产能指标留在本地，用于新建焦化产能替代。
在请示尚未获批的情况下，安阳市擅自将转移周口的180万吨焦化产能算作冲抵本地应完成的20%产能压减指标，将其余480万吨焦化产能全部用于另外3家企业的新建焦化产能指标。截至督察时，这3家企业均已开工建设，建成焦炉4座，在建4座，总产能480万吨/年。
而周口市承接安钢公司转移产能指标新建的168万吨/年焦化项目也已经当地发改委备案，进入招标程序。从而出现了安钢公司180万吨焦化产能“一女二嫁”的现象。
专家表示，对削减来源的要求，关键词是“上一年度或本年度”“取得排污许可证”“投产前完成”，满足这3个条件，可以是“现货”也可以是“期货”。
另外，两种情形不能用，一是为实现既定区域环境质量改善目标必须完成的减排任务采取的削减措施；另一个是超标排放的排污单位采取治理措施后形成的减排量。如果把削减措施重复使用在建设项目里作为减排来源，势必因为建设项目增加了排放量。而超标排放部分的污染物本来就是非法排放，其减排不能作为削减来源，但超出达标要求部分可用于项目削减替代。
能耗“双控”形势非常严峻
而上述这些地方，由于减量替代不到位，“两高”项目大量开工建设，空气质量改善、能耗强度和总量“双控”形势均非常严峻。
《安徽省煤炭消费减量替代工作方案（2018—2020年）》明确，淮北市2020年煤炭消费总量较2015年下降5%，控制在1784.05万吨以内，但2018年、2019年连续两年均未完成煤炭消费减量年度目标，全市煤炭消费总量较2015年不降反升。
同时，淮北市大气环境质量改善形势也很严峻，2018年至2020年，淮北市在安徽省空气质量考核中排名均处于后5位，其中2019年排名全省倒数第一。2020年优良天数比率仅71.3%，未完成打赢蓝天保卫战确定的目标任务。
按照国家要求，辽宁省“十三五”期间单位地区生产总值能耗和二氧化碳排放量应较2015年分别下降15%和18%。而该省“十三五”前四年两项任务只分别下降了9.49%和8.62%，均未完成序时目标任务。
“十三五”前四年，辽阳市、营口市能耗强度指标不降反升，分别较2015年上升12.47%、6.3%。这两个城市的能耗增量控制目标也未达标，分别超出增量目标154万吨标准煤、151万吨标准煤。
据生态环境部介绍，安阳市产业结构偏重，第二产业中钢铁、焦化等“两高”行业占比高，该市冶金、建材、煤化工产业占规模以上工业的比重高达56.7%；全市大气污染结构性、根源性问题突出，环境空气质量改善难度大，形势严峻。近几年，安阳市环境空气质量在全国168个重点城市中排名一直靠后。
环保执法人员在观察安阳一钢铁企业排污情况。摄影/章轲
上述编制组介绍，建设单位作为新增污染物排放的责任主体，应在提交环境影响报告书同时明确新增污染物的削减替代量、削减来源、责任主体、完成时限，保证削减替代措施的真实性、可行性，削减替代措施落实前、环境容量未腾出时不得排污。
而地方政府也应对建设单位提出的削减措施真实性、可行性进行审核并作出落实承诺，负有督促替代措施落实的监督责任，以确保区域环境质量不恶化或改善。
据第一财经记者了解，根据国家有关规定，严禁提供虚假削减替代措施、重复使用削减替代措施减排量，对此类行为将严厉查处、严肃追究。对于建设单位，未落实削减替代措施的，不予核发排污许可证；地方政府未按承诺落实削减替代措施，未监督排污单位落实削减替代措施导致项目实施后区域环境质量恶化，或提供虚假治理措施、重复使用减排量的，视情采取通报、约谈、限批等措施。
“碳达峰、碳中和是必须完成的政治任务，符合中华民族长远发展利益。”常纪文说，对于那些打歪主意、搞变通的地方，“建议中纪委、生态环境部开展联合调查，找准反面典型，严肃追责问责”。
