县城是我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带。2020年以来，高层多次强调要加快县城补短板，发挥县城的关键作用。
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》）提出，到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。
2.5亿人迎来大利好
县域是我国的基本行政单元。目前我国有1800多个县市。国家发展改革委规划司有关负责人表示，县城是我国城镇体系的重要组成部分。县是我国历史上最稳定的行政区划单元，其建制具有深厚历史渊源，在中华文明发展史中具有重要地位，郡县治、天下安。县城是我国城镇体系的重要一环，在城镇化进程中，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍。
该负责人介绍，2021年年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。推进县城建设，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。
11月8日拍摄的商南县城（无人机照片），陕西省商洛市商南县是秦岭深处的一个山区小县。新华社
《意见》指出，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。
中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞告诉第一财经记者，县域作为我国的基本行政单元，既有城也有乡，既有农业也有工业，架构健全，体系完备，具有整合资源的基本幅员和投资支撑，在地区经济发展中一直发挥基础单元的作用。绝大多数的县城所在地都有成为中小城市的可能性和必要性，个别县城甚至有望成为大城市。因此发展县城，也便于资源整合，以城带乡，促进乡村振兴。
湖北省社科院农村经济研究所研究员邹进泰对第一财经分析，未来在扩大内需和乡村振兴过程中，需要大量向农村投入。同时，随着农业农村现代化的发展，未来农村人口还会减少，向城市转移。在这个过程中，县城将是农村人口转移的主要载体。县城既是未来投入的重点，也是乡村振兴的重要带动点。
国家发展改革委规划司有关负责人表示，县城是城乡融合发展的重要支撑。我国到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，今后一段时期是健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期。县城位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体。推进县城建设，既有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求，又有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化，也有利于强化县城与邻近城市的衔接配合。
广东省体制改革研究会执行会长彭澎对第一财经分析，县城的主要作用是服务于广大农村。尤其是在中西部地区，乡镇的整体实力较弱，服务农村的能力不足，因此县城的医疗、教育等公共服务能力就十分重要。
《意见》指出，要以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，强化县城与邻近城市发展的衔接配合。
在产业支撑方面，《意见》明确，增强县城产业支撑能力。重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，促进产业转型升级。突出特色、错位发展，因地制宜发展一般性制造业。以“粮头食尾”、“农头工尾”为抓手，培育农产品加工业集群，发展农资供应、技术集成、仓储物流、农产品营销等农业生产性服务业。根据文化旅游资源禀赋，培育文化体验、休闲度假、特色民宿、养生养老等产业。
前述国家发展改革委规划司有关负责人表示，产业是县城建设发展的根基，有产业才有就业岗位、才有人口集聚。产业配套设施可供众多企业共用共享，直接影响着要素是否流入和企业成本高低。不少县城的产业平台功能比较薄弱、配套设施不健全，升高了企业生产成本和交易成本，冲抵了县城劳动力和土地成本相对低的优势。要推进县城产业配套设施提质增效，夯实县城产业基础，促进居民就地就近就业和持续增收，带动县域经济高质量发展。
各类县城发展有何不同
我国县域发展千差万别，不同县域的发展路径各不相同。此次《意见》明确提出，要科学把握功能定位，分类引导县城发展方向。《意见》将县城发展方向分为5大类，即：加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城，有序发展重点生态功能区县城，引导人口流失县城转型发展。
牛凤瑞说，这样的分类符合我国县城发展的实际，我国的县城差异很大，都有自己的区域特色，而且互相之间还不能类比，要因地制宜发展。
这其中，在大城市周边县城发展方面，《意见》指出，支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，强化快速交通连接，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。
邹进泰说，这5大类县城划分不是截然分开的，但是各有重点。比如第一类，大城市周边的县城，实际上就是卫星城，这类县城的发展可以分解大城市的压力，通过卫星城的发展解决中心城市城区过大的问题。国际上的东京、首尔等大城市周边都有很多卫星城。所以未来卫星城是这类县城的最大功能。
目前，一些大城市周边的县域，通过与中心城市的分工协作，重点发展制造业，经济实现快速发展。比如在中西部地区，比如长沙市下辖的长沙县、宁乡市、浏阳市，南昌市下辖的南昌县，合肥市下辖的肥西县的GDP都超过了千亿。
在培育专业功能县城方面，《意见》明确，支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，培育发展特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，提高就业吸纳能力，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。支持边境县城完善基础设施，强化公共服务和边境贸易等功能，提升人口集聚能力和守边固边能力。
邹进泰说，过去很多县城在招商引资的时候，是“捡到篮子里面就是菜”，只要能招到的就招进来，这样也容易形成各个地方的无序竞争，效率也不高。而现在交通特别发达，产业的技术含量越来越高，可以在某个县城，重点发展1到2个主打产业，形成专业化的产业集群，有利于区域之间的合作与分工，提升产业的竞争力，有利于产业的健康发展。
牛凤瑞分析，县域的经济发展应当从当地实际出发。一个县域的范围毕竟是有限的，所能集聚的资源也是有限的，产业结构也不可能很完备。要么在所在城市群中，与中心城市形成很好的分工协作体系；要么着力发展有自身优势和特色的产业。
在农产品主产区县城发展方面，《意见》提出，要推动位于农产品主产区内的县城集聚发展农村二三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，更多吸纳县域内农业转移人口，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。
邹进泰分析，一些农业大县，要尽可能地发展一些农产品的加工业，提升整个农业的效益，通过农民品加工大县的发展，使得农产品加工、增值转化更加有效，让一二三产融合取得更好的效益。
在有序发展重点生态功能区县城方面，要推动位于重点生态功能区内的县城逐步有序承接生态地区超载人口转移，完善财政转移支付制度，增强公共服务供给能力，发展适宜产业和清洁能源，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。
在引导人口流失县城转型发展方面，《意见》要求，要结合城镇发展变化态势，推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。
邹进泰说，这类县城有很多过去是依赖某一种单一的资源发展的，比如石油、煤炭等，产业结构比较单一，随着能源枯竭，产业逐渐萎缩，人口流失，这类县城也随之萎缩。因此对这类县城发展要严格控制投资，避免无效的投资，提升资金的使用效率。
牛凤瑞分析，人口严重流失的县城，往往原来是矿区，或者是人地关系特别差的，因此适当的人口迁移，也是我国人口再优化布局的重要途径和形式。这类县城是收缩型县城。其中，有些工矿区原来非常分散的收缩型城市，除了常住人口的绝对量减少以外，未来发展还有一个城乡的再布局问题。比如，有些居民区的矿产资源枯竭了，要维持原来人口规模的公共服务已经非常不合算，而且也不可取，这样就有必要进行人口和城市的再集中。
